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| 發(fā)布時(shí)間：2020-03-13 18:32:00作者： 來源： |
有限財(cái)力支持下的公交可持續(xù)發(fā)展之路
——以安康市公交公司為例
城市公共交通屬于公益性事業(yè)，離不開財(cái)政支持。城市公交因財(cái)力支持不到位處于虧損狀態(tài)，影響公交事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文將以安康市公交為例，就如何在有限財(cái)力支持下走可持續(xù)發(fā)展之路進(jìn)行探研究，并提出推進(jìn)公交健康發(fā)展建議。
安康中心城區(qū)公共交通現(xiàn)狀
安康市公共交通有限責(zé)任公司的前身是三家民營(yíng)公司。2014年4月，經(jīng)市政府批準(zhǔn)成立了國(guó)有獨(dú)資的城市公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)，公司股東為安康市發(fā)展投資集團(tuán)有限公司。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”之后，安康市政府明確了中心城市公共交通的發(fā)展方向，即：堅(jiān)持國(guó)有公司的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，激活民營(yíng)資本的現(xiàn)代活力，建立公共交通混合所有制體制，同年10月，組建安康市首家國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)，隸屬于市國(guó)資委監(jiān)管。后因運(yùn)營(yíng)需要，又陸續(xù)組建了國(guó)有參股10%的安恒公交公司和純民營(yíng)的高新天貿(mào)客運(yùn)公司。三家公司共同承擔(dān)中心城區(qū)公交線路25條，運(yùn)營(yíng)線路總里程為401公里，運(yùn)營(yíng)車輛總數(shù)為255輛，年客運(yùn)量突破3637.5萬人次。其中，市公交公司現(xiàn)有員工290余人，公交運(yùn)營(yíng)車輛165輛，運(yùn)營(yíng)線路16條，營(yíng)運(yùn)線路總長(zhǎng)度231公里，年客運(yùn)量約2920萬人次。
在市委、市政府及市有關(guān)委辦局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公交公司突出公交的公益屬性，堅(jiān)持“智慧公交、民生公交、暢通公交、平安公交、人文公交、綠色公交”等“六位一體”品質(zhì)公交發(fā)展思路，按照“體制完善規(guī)范年、黨建引領(lǐng)深化年、品質(zhì)公交提升年、制度執(zhí)行落實(shí)年、公交服務(wù)形象年、扭虧為盈決勝年”的“六個(gè)年”的工作要求，以安全運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)為中心，以強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量為重點(diǎn)，以開源節(jié)流為抓手，以完善法人治理結(jié)構(gòu)為保障，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并舉。2019年上半年，公司一舉填平了過去連續(xù)4年的虧損，全面實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈目標(biāo)。從長(zhǎng)期虧損開始走向年度盈利，公司步入了健康發(fā)展軌道，為全市國(guó)企混合制改革探索了新路，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初公交體制改革的預(yù)定目標(biāo)。
在安康中心城區(qū)公交體系中，地面公交承擔(dān)著城市公共交通的主體功能，基本形成了以“常規(guī)公交為主體，公共自行車為補(bǔ)充”的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。但由于城市公交體系不健全，地面公交配套設(shè)施不完善，中心城市擁堵日益凸顯，造成了市民出行諸多不便。為落實(shí)公交優(yōu)先政策，提高地面公交出行分擔(dān)比例，解決市民出行難問題，市政府本著“數(shù)據(jù)可采集、同類可比較、群眾可感知”的原則，于2019年9月份出臺(tái)了《安康中心城市公共交通發(fā)展規(guī)劃（2018-2030）年》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》按照近期（2022年）安康中心城區(qū)人口預(yù)計(jì)達(dá)到59萬人和遠(yuǎn)期（2030年）人口預(yù)計(jì)達(dá)到62萬人計(jì)算，公交出行比重由現(xiàn)在的9%，提高到近期的13%和遠(yuǎn)期的16%以上。近期公交站點(diǎn)500米覆蓋率達(dá)到90%以上，300米覆蓋率達(dá)43%以上；遠(yuǎn)期公交站點(diǎn)500米覆蓋率達(dá)到90%以上，300米覆蓋率達(dá)50%以上；萬人公交車擁有量由現(xiàn)在6.6提高到近期的6.9，遠(yuǎn)期的7.7。
《規(guī)劃》分別從近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃了地面公交基礎(chǔ)配套和運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)體系的發(fā)展目標(biāo)，可以說是破解安康交通擁堵問題的最佳選擇，也是安康地面公交走向可持續(xù)發(fā)展的歷史突破。但現(xiàn)狀與藍(lán)圖的距離還很遙遠(yuǎn)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題要有充分的估計(jì)和認(rèn)識(shí)。
（1）地面公交的基礎(chǔ)配套設(shè)施歷史欠賬過大。按照中小城市公交運(yùn)營(yíng)規(guī)律，公交線路長(zhǎng)度一般為8-12公里，而現(xiàn)狀為15.5公里，超出近一倍；線網(wǎng)密度一般為2.5-3，現(xiàn)狀密度為1.5，幾乎低了近一半；乘客平均候車時(shí)間偏長(zhǎng)，公交線路走向設(shè)置不合理，民眾出行比例低，公交僅占市民出行率的9%。各類場(chǎng)站配套設(shè)施更是嚴(yán)重缺失，除江南、江北兩個(gè)公交場(chǎng)站外，沒有公交首末站、公交專用停車場(chǎng)、公交保養(yǎng)場(chǎng)、公交運(yùn)營(yíng)站以及公交自營(yíng)專用充電樁等配套場(chǎng)站設(shè)施；已經(jīng)建成的公交站點(diǎn)，也沒有完全滿足公交拓展業(yè)務(wù)的需要。因此，要在本輪規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)齊歷史欠賬。
（2）混合所有制的公交發(fā)展模式受到挑戰(zhàn)。市公交公司自混改后長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，民營(yíng)股東意見很大。主要原因是依附于公交運(yùn)營(yíng)主營(yíng)業(yè)務(wù)下的開源增值業(yè)務(wù)和節(jié)流降耗措施未落實(shí)。在開源方面，可以帶來盈利的單位公車租賃業(yè)務(wù)、公交定制業(yè)務(wù)、公共自行車租賃業(yè)務(wù)以及公共停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等尚未納入公司經(jīng)營(yíng)范圍，僅靠成本控制下的公交運(yùn)營(yíng)主營(yíng)收入顯然無法實(shí)現(xiàn)盈利；在節(jié)流消耗方面，財(cái)政的第一輪成本價(jià)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策沒有充分激發(fā)企業(yè)節(jié)流降耗的積極性，出現(xiàn)了成本控制與不控制一個(gè)樣的局面，同時(shí)，上級(jí)的油改氣等部分專項(xiàng)補(bǔ)貼也未及時(shí)和全部?jī)冬F(xiàn)給公交企業(yè)。此外，公交作為公益性行業(yè)，沒有享受公益性行業(yè)的政策優(yōu)惠（如天然氣的季節(jié)性調(diào)價(jià)），卻按競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)對(duì)待，造成每年多支出天然氣價(jià)款200余萬元；用于公交運(yùn)營(yíng)的站點(diǎn)，其管理權(quán)與公交企業(yè)分離，更換站名和配套方便乘客的便民設(shè)施，還需要額外支付相關(guān)費(fèi)用；新能源車配套的充電樁建設(shè)被有關(guān)部門壟斷經(jīng)營(yíng)，每度電需多支出0.38元的服務(wù)費(fèi)，造成每輛車每年將多支出2.58萬元；特別是，隨著城市環(huán)保剛性指標(biāo)約束，公交車輛將全部新能源化，若將165輛燃?xì)廛嚾扛鼡Q為純電動(dòng)車，將增加支出425.7萬元，從而不斷推高運(yùn)營(yíng)成本，公交企業(yè)的實(shí)際盈利能力進(jìn)一步降低。
（3）公交運(yùn)營(yíng)中的同行無序競(jìng)爭(zhēng)日益凸顯。中心城區(qū)由2014年公交改革初的一家國(guó)有獨(dú)資公司，逐步演化到現(xiàn)在國(guó)有控股、國(guó)有參股的安三家企業(yè)三足鼎立的局面。在原有7條運(yùn)營(yíng)線路布局不合理，以及其它兩個(gè)客運(yùn)公司申請(qǐng)新開的8條線路與市公交公司已有線路高度重疊，導(dǎo)致市公交公司10輛公交車輛停運(yùn)，客源分流360余萬人次，年度收入下降300余萬元，從而拉動(dòng)了市公交公司的單人次運(yùn)營(yíng)成本逐年上升。2015年的單人次運(yùn)營(yíng)成本1.192元，到2018年上升為1.87元。2015年需要財(cái)政補(bǔ)貼1078余萬元，到2018年上升為1869余萬元。不斷加大成本補(bǔ)貼，必將加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在政府補(bǔ)貼不能及時(shí)到位的情況下，必將影響市公交公司的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。
推進(jìn)公共交通健康發(fā)展的建議
（1）堅(jiān)決落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。按照市政府2019年第九次常務(wù)會(huì)議確定的“方便群眾、綜合銜接、綠色發(fā)展、因地制宜”以及“適度超前、方便快捷”的原則，建議國(guó)土部門嚴(yán)格城市公交各類場(chǎng)站建設(shè)用地的空間規(guī)劃嚴(yán)格把關(guān)，落實(shí)好規(guī)劃中確定的近期29個(gè)場(chǎng)站16.5公頃用地、遠(yuǎn)期37個(gè)場(chǎng)站20.4公頃的公益性用地指標(biāo)，確保場(chǎng)站數(shù)量不縮減、用地規(guī)模和性質(zhì)不改變；建議建設(shè)主管部門將公交線路需要匹配的公交站點(diǎn)、8個(gè)首末站等配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目列入年度城建項(xiàng)目資金盤子，與其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同規(guī)劃、同建設(shè)、同竣工，以減少后期投入帶來的困難和浪費(fèi)；建議交通、城建和交管部門密切配合，逐步開通12條公交專用道，允許公交在部分擁擠路段繞行，真正將“公交優(yōu)先”政策落實(shí)到具體道路上；建議財(cái)政部門配套預(yù)算公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)年度資本金，可以采用ppp模式，引入社會(huì)資本參與公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建議由市公交公司實(shí)施的場(chǎng)站和加氣、充電等基礎(chǔ)配套建設(shè)項(xiàng)目，采取土地劃撥、資本金配套和招商聯(lián)建等措施推進(jìn)落實(shí)。總之，通過各方的配合和聯(lián)動(dòng)，化解財(cái)政資金集中支付的困難，最終將公交發(fā)展規(guī)劃的藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，讓廣大市民在公交出行體驗(yàn)上真正享受實(shí)實(shí)在在的獲得感和幸福感。
（2）鼓勵(lì)企業(yè)開源節(jié)流提質(zhì)增效。面對(duì)市公交公司自混改后長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，民營(yíng)股東退出意愿強(qiáng)烈的實(shí)際，要在凸顯公司社會(huì)效益、彰顯公司保障民生的前提下，充分考慮公交企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，不斷增強(qiáng)公交公司抗風(fēng)險(xiǎn)能力。建議主管部門協(xié)調(diào)相關(guān)部門，支持公交公司在經(jīng)營(yíng)好公交運(yùn)營(yíng)主營(yíng)業(yè)務(wù)的前提下，配套開源增值業(yè)務(wù)和節(jié)流降耗措施。一是延伸相關(guān)業(yè)務(wù)，開展可以盈利的單位公車租賃、公交定制、公共自行車租賃、公共停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)，以彌補(bǔ)成本控制下的公交運(yùn)營(yíng)虧損,為公司盈利拓展新的空間。二是激勵(lì)成本約束，在制定本級(jí)財(cái)政第二輪成本價(jià)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策時(shí)，引入激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)流降耗的積極性，對(duì)企業(yè)在氣耗、電耗、維修、購(gòu)置、保潔等方面內(nèi)控效果明顯的予以獎(jiǎng)勵(lì)，突破內(nèi)控指標(biāo)的予以處罰，消除虧與不虧一個(gè)樣的大鍋飯弊端。三是清理補(bǔ)貼欠賬，及時(shí)撥付本級(jí)運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼資金，全額撥付上級(jí)的油改氣、新能源車補(bǔ)助等專項(xiàng)補(bǔ)貼資金。圍繞公交運(yùn)營(yíng)涉及的環(huán)保、安全、智能等扶持政策，積極爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目補(bǔ)助，以增強(qiáng)企業(yè)盤活資金的調(diào)節(jié)能力。四是享受政策紅利，公交作為公益性行業(yè)，應(yīng)該享受公益性行業(yè)的政策待遇，如對(duì)天然氣的季節(jié)性調(diào)價(jià)，發(fā)改等部門在批復(fù)價(jià)格時(shí)，應(yīng)將公交公司納入公益性性行業(yè)，享受氣價(jià)優(yōu)惠，以降低成本支出。五是提升站點(diǎn)服務(wù)功能，應(yīng)將城區(qū)用于公交運(yùn)營(yíng)的公交站點(diǎn)管理權(quán)移交公交管理，以方便更換站名和配套便民服務(wù)設(shè)施，還可通過廣告經(jīng)營(yíng)彌補(bǔ)站臺(tái)管理費(fèi)用支出。六是打破城區(qū)充電樁建設(shè)被有關(guān)部門壟斷的局面，允許公交公司建設(shè)服務(wù)于公交新能源車輛充電的充電設(shè)施，以減少充電服務(wù)費(fèi)的支出，最終降低運(yùn)營(yíng)成本，從而減輕財(cái)政補(bǔ)貼壓力。
（3）逐步理順公交運(yùn)營(yíng)管理體制。安康中心城市“三駕馬車”并行的公交運(yùn)營(yíng)局面，一旦出現(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)，既影響企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益，也影響企業(yè)外在社會(huì)效益，對(duì)于潛在的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，建議主管部門對(duì)原有7條布局不合理的運(yùn)營(yíng)線路按照《規(guī)劃》提出優(yōu)化方針，予以調(diào)整，以減少無效運(yùn)距，降低運(yùn)營(yíng)成本；將三家公司涉及的8條重疊運(yùn)營(yíng)線路進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以降低由于不良競(jìng)爭(zhēng)帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)；依據(jù)公交發(fā)展規(guī)劃，未來新增的運(yùn)營(yíng)線路應(yīng)本著不重疊的原則，盡量?jī)A斜到具有資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、體制優(yōu)勢(shì)的市公交公司承擔(dān)，以鞏固國(guó)有混改所有制企業(yè)的發(fā)展成果；鑒于中心城區(qū)規(guī)模小，區(qū)域分割難度大的實(shí)際，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，在不斷完善市公交公司混合所有制法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可以將三家不同性質(zhì)的公交企業(yè)進(jìn)行整合，組建一個(gè)規(guī)模較大的混合所有制企業(yè)，統(tǒng)一承擔(dān)中心城區(qū)的公交運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，從而消除惡性競(jìng)爭(zhēng)，降低管理成本，節(jié)約公交資源，減少財(cái)政補(bǔ)貼，提高公交公司的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
